[ 内容提要]    随着城市化、工业化及农业现代化的快速发展，农村出现大量土地闲置和浪费，如何将旧城镇、旧村庄、旧厂房占用的土地进行整理和利用，继而有效提供可利用土地资源，提高经济效益、社会效益和生态效益，是摆在我们面前一项重要任务，因此有必要重视和解决新农村建设中土地整理的法律困局。
    [关键词   ]  土地 整理 困局 研究
一、土地整理的必要性、重要性
1、“空心村”现象与土地浪费问题
    目前，我国正处在城市化、工业化和农业现代化快速发展时期，特别是农村这块广阔天地正在经历翻天覆地变化。由于现代化技术和农业机械大量运用，生产力大幅提高。一方面，农村出新大量剩余劳动力，特别是年轻一代纷纷进城经商务工，成为城市一员。另一方面，农村人口锐减，有的房屋是年久失修、破烂不堪，更有甚者，老宅上只有几颗孤零零树木和遍地杂草，一片荒芜。大量土地闲置，形成所谓“空心村”。另外，有的农户虽然家中有人居住，但也是孤寡老人为多，房子仍是几十年前的低矮草房，更不愿意翻建，影响了新农村规划建设。
2、平改楼工程与土地使用矛盾
     为了提高农民生活水平，改善农民落后居住条件，统筹城乡发展。各地政府在农村大力推进社会主义新农村建设，试点建设平盖楼工程，按统一规划、合理布局要求建设，形成交通便利、设施齐全、环境优美的农民新村。这是党的富民政策重要体现，功在当代，利在千秋。但平盖楼建设工程土地来源成为瓶颈问题。从性质上讲，平改楼工程属于农民宅基地使用性质，按《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地标准面积不得超过省、自治区、直辖市规定标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。村民在没有退出原有宅基地情况下，是不能另行审批土地建设。同时也不能以别的项目报批土地，导致平盖楼项目用地出现矛盾，客观上需要将村内闲置宅基地收回并加以整理，以便解决平盖楼用地矛盾。
   3、经济可持续发展与土地利用矛盾
    因城市化和国民经济持续高速增长需要，建设用地供应量急需增加，但目前可用于建设项目用地较少，土地已成为稀缺不可再生自然资源，守住十八亿亩耕地红线是国家不可动摇的决心。既要吃饭，又要发展，如何解决建设用地矛盾问题，是摆在我们面前一个重要课题，客观上需要从农村旧村庄闲置土地着手，包括旧城镇、旧厂房，即“三旧”，进行土地整理开发，增加耕地和建设用地保有量，缓和上述用地矛盾。
   4、土地整理内涵和特点
    土地整理就是为了高效合理利用土地资源，实现土地可持续利用而实施的各项土地建设和整理活动。国家早在2002年就提出土地整理要求，国土资源部（2002）57号文件《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》，对制定、完善土地整理开发规划有关事项提出要求。而后在2003年，国土资源部又颁发（2003）363号《土地开发整理若干意见》以下简称《若干意见》。《若干意见》提出土地开发整理基本原则是：坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策。统筹规划，合理开发利用资源，切实保护和改善生态环境；坚持内涵挖潜与外延开发相结合，以土地整理和复垦为重点；坚持维护土地权利人合法权益，提高土地利用效率，坚持依靠科技进步和创新，实现数量、质量和生态管护相统一；坚持优化土地利用结构，促进经济社会和资源、环境的协调发展。
    土地开发整理目的是，增加农用地面积，重点增加耕地面积，提高农用地质量，优化土地利用结构，促进土地集约利用等。
    土地开发整理任务是，对在生产建设过程中挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和洪灾、滑坡、崩塌、泥石流、风沙等自然灾害毁损的土地进行复垦；对滩涂、盐碱地、荒芜地等未利用宜农土地进行开发利用；对闲置的宅基地加以收回和改造利用。
    土地整理内容是，采用工程、生物等措施，平整土地，归并零散地块，规整农村居民点用地，建设道路等农田和农业配套工程。改良土壤，恢复植被。
    土地开发整理组织领导是各级国土资源部门在当地政府领导下，依法行政，履行职责，切实做好土地开发整理各项工作，同时重视协调有关部门及其他方面关系。农村集体组织应大力协助政府开展土地整理工作。教育和引导村民积极支持和贯彻实施。
    上述文件内容涉及二个方面，即土地整理及开发规划，本文暂不论及土地开发规划，而重点论述土地整理中存在的问题，特别是土地整理中因拆除农民房屋而产生的矛盾问题。
二、土地整理法律制度的缺陷
    尽管上述土地开发整理管理文件对土地整理及开发规划作出规定，但尚有缺陷，对于如何收回闲置土地进行整理开发没有具体规定，在操作上缺乏应有程序性规定。而国家土地管理法及实施条例只对土地整理提出倡导性规定，如《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：国家鼓励土地整理，县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体组织，按照土地利用整体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中低产田，整治闲散地和废弃地。上述规定过于原则和纲领，缺乏操作细则，以致在土地整理中，个别地方工作人员工作粗暴，方法简单，草率强行拆除农民房屋而导致矛盾激化，影响了社会稳定。如苏北某县国土管理行政机关通过申报，经省市主管机关审批，决定在该县邱集镇七个行政村内一点九万亩土地进行整理。土地管理机关和地方政府先行对土地整理范围内需要拆除房屋、临时建筑、搬迁的坟墓及临时占用青苗等补偿标准上墙公告，然后工作人员逐户上门进行调查，征求意见，同意拆除旧房等附属设施的农户签署书面意见。最后结果是，绝大多数农户非常支持政府土地整理工作，但其中有一户赵某长期在外工作，家属在县城租房居住，家中长期无人。村干部多次电话联系赵某要求回来配合办理，但赵某均以工作繁忙、补偿标准太低为由拒绝回来拆除房屋。另外两个农户也不愿意签署书面意见，徘徊观望，希望得到更高补偿。由于赵某等三人不配合，影响了土地整理工作全面开展，延误进程，上级领导多次予以批评。无奈之下，当地土地管理所组织一部分工作人员到现场将赵某房屋内物品清点和搬出，然后将房屋拆除。赵某在房屋被拆除后回到家中，拒不接受土地整理公告上的各项标准的补偿费用，向土地整理机关提出无理补偿要求，在遭到拒绝后向当地人民法院提起行政诉讼，状告该县国土资源管理局，要求确认土地行政管理机关拆除房屋行为违法，并要求赔偿巨额经济损失。庭审中，国土资源局虽然举证该案土地整理工作经合法审批等相关证据，但无法提供其强行拆除房屋的职权法律依据，不能证明其行政行为合法。按《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，对于无法定职权实施的拆除房屋行政行为违法，应当赔偿相对人经济损失。鉴于此，国土资源局与赵某达成和解协议，由国土资源局向赵某支付一定数额的赔偿费用，此赔偿费用额远高于事前公告的补偿标准。最后，赵某撤回起诉，本案了结。其他两户也顺利完成拆迁。
    上述案例说明土地管理机关不能强行拆除农民房屋或附属设施，否则要承担违法侵权赔偿责任。如何在法律上寻求良方以解决政府在土地整理工作中出现的拆迁矛盾问题，推进土地整理顺利进行，笔者从以下几个方面进行创新研究。
三、土地整理中解决拆迁矛盾问题方法
     1、提高土地整理工作中政府领导机关及管理人员法律、政策水平。               
       国土资源管理机关和政府相关部门是土地整理的主体，负有管理、实施、配合等职责。加大相关土地整理法律、政策等培训，从思想上充分认识土地整理工作重要性，掌握土地整理工作的原则、方法，保障土地整理工作顺利进行。同时还要充分尊重农民意愿，维护农民房屋等合法财产利益，严禁损害农民财产事件发生。
    2、加强地方人大、人民检察院、行政督察等法律监督部门对土地整理工作的监督。由于个别政府机关或基层组织工作人员，法律素质低，法律意识薄弱，在土地整理工作中，时常会做出一些违反法律损害农民利益行为，激化社会矛盾，形成新的不稳定因素。因此特别需要人大、检察机关、行政督察机关予以法律监督。发现问题，及时查处。同时还要加强廉政建设，严肃有关纪律，严格执行国家有关土地开发整理项目及资金管理工作廉政建设规定，进一步建立健全规章制度，注重从源头上防止不正之风，依法行政，按章办事，不弄虚作假，以权谋私，徇私舞弊；加强监督，严格执法，对违反国家有关法律及有关规定行为，或由于工作人员失误造成重大损失，要依法追究有关人员责任，作出严肃处理。
    3、收回闲置宅基地的方法。对于“空心村”现象中个别宅基地上房屋已不存在且长期闲置情况处理。目前，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条对国有建设土地用地因连续两年未使用造成闲置的有明确规定，即经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位使用权，该幅土地原为农民集体所有的，应交由原农村集体经济组织恢复耕种。但《中华人民共和国土地管理法》对于农民宅基地连续两年闲置、荒芜则没有具体收回制度。此种情况下收回土地并进行整理的方法有两个。一是，先由村集体经济组织与农户协商，给予一定经济补偿，收回闲置宅基地。二是，在与农户协商不成情况下，另按《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第二款规定，即农户不按照批准用途使用土地的，农村集体经济组织报原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。虽然闲置宅基地没有改作他用，但因长期闲置，应视为没有按原审批宅基地用途使用，应当以此规定予以收回，进行土地整理。
4、尽快制定规范农村房屋拆迁的法律法规。首先，制定《农村房屋拆迁补偿条例》，为农村房屋拆迁补偿提供法律依据。我国现有法律体系中没有调整农村房屋拆迁相关法律规范。《中华人民共和国土地管理法》虽然有涉及农村集体土地使用权收回，但没有涉及对集体土地上房屋拆迁补偿关系进行调整，而《国有土地上房屋征收和补偿条例》也仅适用城市或国有土地上房屋拆迁，不适用农村房屋拆迁关系。目前，调整农村房屋拆迁补偿法律缺位，致使农村房屋拆迁工作无章可循，补偿标准混乱。《中华人民共和国物权法》第四十二条虽然规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但对集体土地上房屋等附属设施征收补偿没有具体规定。因此，全国人大及国务院有关部门应尽快制定《农村房屋拆迁补偿条例》或类似法律规范，对农村房屋征收补偿原则、方式、标准、征用程序、法律责任作出合理规定，使农村房屋拆迁行为合法。
5、需要拆除农民房屋的处理。对于农村宅基地上尚有村民房屋但长期无人居住需要拆除处理的。首先，基层政府和村民委员会在土地整理实施之前，应将土地整理项目审批文件及整理范围、步骤及补偿标准进行公告。对于需要拆迁的农户应分别征询每一农户是否同意，并签字确认，如果需要拆迁的全部农户都同意上述方案，可顺利拆除土地整理范围内房屋。如果在实施拆迁过程中，个别农户签字后反悔，而影响整体工作顺利开展，可以强行拆除，理由是被拆迁农户已经同意。但在执行时一定要妥善安置好农户居住房屋，保障不低于拆除前居住条件。此种处理方法有的地方已经通过立法形式予以确认。如2004年5月5日实施的《江苏省土地管理条例》第五十五条规定，农村村民新建住房后，不按用地审批时的约定拆除原有房屋的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，可以申请人民法院强制执行。该地方法规赋予土地行政主管部门强制执行申请权，保障农村房屋拆除合法、有序、顺利进行。
    对于农户在先行征求意见中拒绝签字不同意的情况应如何拆除房屋？笔者认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：有下列情形之一的，农村集体经济组织报原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。（一）为乡（镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有土地，对土地使用权人应当给予适当补偿。依照上述法律规定，农村集体经济组织可以公共利益需要拆除房屋和收回土地使用权。因为土地整理是属于农村公共利益的性质，以此公共利益拆除房屋时但要给予农户适当补偿和妥善房屋安置。这是一条重要的法律规定，它为土地整理或新农村建设中出现房屋拆迁矛盾问题的解决提供了法律依据。另外，对于个别农户已迁入城市，家中长期闲置房屋的而需要拆迁的，可按上述第（三）款规定，即因迁移而停止使用土地的，通过报原审批机关批准，收回土地使用权，但要给予适当补偿和房屋安置。
 对于乡镇企业中被关闭、吊销营业执照、破产等原因而长期停产的旧厂房的土地进行土地整理需要拆除房屋的方法，同样依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第（三）款之规定，由集体经济组织报原批准用地人民政府批准，收回土地使用权，给予适当补偿后即可拆除上面附属建筑物。
6、加快农村集体经济发展，增加农村集体资金积累，为土地整理提供资金。政府在加大土地整理投入力度同时，作为村集体经济组织应大力发展集体经济，增加集体经济资金积累，从物质上保障土地整理顺利进行。实践中，很多农户对土地整理政策是报支持态度的，希望借此政策东风改变过去脏乱差落后居住条件，住上宽敞明亮的楼房。但是又担心政府或村集体不能给予合理补偿，使自己利益受到损失，因而抱观望态度，甚至个别是不支持。所以雄厚资金才是土地整理以及新农村建设工作物质基础，也直接影响发展进程。另外，在加大政府投入同时，要积极建立多元化投融资渠道，运用各种优惠政策吸引单位和个人资金；开展国际合作引进和利用外资；鼓励通过合资、合作，吸引企业其他经济组织和个人投入，广泛吸纳资金，逐步形成土地整理多元投融资渠道。
    土地整理工作将是今后一个时期摆在政府及基层群众自治组织面前一个艰巨任务，认真探索和总结化解土地整理中发生的房屋拆迁矛盾问题的经验，将有力促进社会和谐，促进新农村建设及国民经济快速发展。

陈利根：《土地法学》，94页，中国农业出版社，2002。

作者：陈向东   单位：江苏千秋业律师事务所
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