近一时期，因乡镇企业资产被出售，土地使用权发生转移，诱发土地权属矛盾。再加上党和国家富民政策具体落实，从费改税到取消农业税，再到土地耕种补贴，农村土地使用价值凸现。很多农民和农村集体经济组织纷纷向现土地使用者主张土地所有权和使用权，要求归还历史上被站占用的土地，但现土地使用者又以种种理由拒绝归还，由此引发矛盾，甚至激化到发生群体性械斗事件，造成人员伤亡的严重后果，社会影响极坏。正确处理好乡镇企业资产出售后的土地权属矛盾纠纷，对于当前社会主义新农村建设及平安江苏、法制社会的建设都具有重要的现实意义。
一、土地权属矛盾的原因
      土地是国家重要而有限的自然资源，国家对土地管理历来都是实行严格保护制度，使用土地必须通过报批。如：1958年颁发并适用的[[国家建设征用土地办法]]第四条规定；征用土地，须由有权批准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地单位向土地所在低省级人民委员会申请一次性或者数次核拨。
       1962年颁布并实施的《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称六十条）第二十一条规定：生产队所有土地，不经县级以上人民委员会审查和批准，任何单位和个人不得占用。
1982年国务院发布《村镇建房用地管理条例》第五条规定：在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续，任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房，进行建设或者越权批准占用土地。
1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
      过去，在计划经济年代，国家经济制度是，社会主义公有制，禁止私有制和反对本位主义。在政策执行上，又受极左路线影响，采取是“一大二公”和“一平二调”方法，地方政府为了建设企业，特别在乡镇基层内，用地不按国家相关规定办理报批，甚至不签用地协议和不支付农民土地补偿，通过行政手段，强行占用农民集体土地，为今天土地权属矛盾纠纷埋下种子。
二、土地权属纠纷性质及法律处理程序
1、注意区分土地权属纠纷与土地侵权纠纷性质
     土地权属纠纷是争议双方当事人对争议土地的所有权或使用权的归属引发争议。而土地侵权纠纷是争议一方当事人违法侵犯另一方当事人合法的土地所有权或使用权所产生纠纷。两种纠纷区别点在于，土地权属纠纷中双方当事人对争议土地均无合法土地权属和相应证明，其土地权属处于不确定状态；而土地侵权纠纷中有一方当事人拥有合法土地权属和相应证明，即争议土地权属在法律上已属确定状态。有很多当事人误把土地权属纠纷案件当作土地侵权纠纷案件，并以民事排除妨碍为由诉至人民法院，最后被人民法院以争议土地权属不明应由人民政府先行解决为由而裁定驳回起诉。也有地方人民政府误将土地侵权纠纷案件作为土地权属纠纷案件，先行予以行政确权，后被人民法院判决撤销。如：苏北某县双钩镇人民政府前身双钩人民公社于1960年在其下属方林大队内组建苗圃专业队，分别从方林大队其他几个生产队拨出470亩土地划入苗圃专业队。到1982年时，苗圃专业队因农村体制改革，无法生产经营，双钩镇人民政府决定将苗圃专业队300亩土地退回原生产队，另有170亩土地由方林村村委会（大队改名）直接经管和管理，对外承包经营。1999年，方林村几个村民小组300余户农民以该土地在组建苗圃专业队前为其所有，强行将170亩土地私分耕种，并与原承包户发生矛盾，引发殴打和人员伤亡。后来该县人民政府组织双钩镇人民政府、县国土局、县信访局、县公安局等有关单位人员成立联合调查组，深入方林村处理，但群众不接受处理，拒不退还土地。县政府无奈，只好依据[[中华人民共和国土地管理法]] 等相关规定，下文确权处理，将争议170亩土地确归方林村村委会所有。
     后来，该存300余户农民不服县政府土地确权决定，向市中级人民法院提起行政诉讼，状告该县人民政府，要求撤消土地确权决定书。市中级人民法院通过审理，判决维持县人民政府土地确权决定书。方林村300余户农民不服判决，向江苏省高级人民法院提出上诉，省高级人民法院通过开庭审理，查明该县人民政府1994年已经为方林村村委会颁发农民集体土地所有权证书，且争议土地已在发证面积范围内。省高级人民法院认为，县政府已经颁证确认争议土地为方林村村委会所有，县人民政府不需再行确权，本俺应是土地侵权纠纷案件。为此，判决撤消县人民政府的土地确权决定书。
2、注意适用法律处理程序
     土地权属纠纷案件在处理程序上，应由一方当事人先行向人民政府申请，而不能直接诉至人民法院。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定；单位之间争议之间争议由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。在申请处理时，应注意《中华人民共和国土地管理法》对确权处理级别管辖的规定。
     对人民政府土地确权处理决定不服，必须按《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。这是[[行政复议法]]对此作出复议前置的专门性规定。
     当事人不服上一级人民政府的复议决定书，在收到后十五日内可向人民法院提出行政诉讼。
3、正确区分土地确权纠纷与土地所有者内部土地调整纠纷。
     历史上，有些农村集体经济组织土地被地方政府开办乡镇企业占用。后来，乡镇企业有的长期歇业，有的关闭，资产被乡镇人民政府拍卖。而被占用的土地的村、组集体经济组织则主张返还土地。此时，乡镇人民政府出于合理利用土地的原则，作出退回土地的处理决定。此种土地处理性质不是土地权属纠纷的确权，而是土地所有者内部之间对土地的调整。因为[[中华人民共和国土地管理法]]规定，乡（镇）农民集体经济组织也是集体土地所有权的主体，享有集体土地所有权。目前乡、镇农民集体经济组织尚不能独立存在，由乡、镇人民政府代为行使职能。乡、镇人民政府将企业占用土地退回原村、组集体经济组织，实质上是土地所有者内部对土地使用所作出的调整。尽管乡、镇人民政府有土地确权法律职权，但次种行为不是站在第三者立场上居中裁决的，不具有确权性质。
      正确作出土地权属争议处理决定
      土地权属可分为土地所有权和土地使用权，在土地所有权中又分为国有土地所有权和集体土地所有权；而土地使用权又分为国有土地使用权和集体土地使用权。按《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，国有土地使用权可以通过有偿出让方式取得。而集体土地使用权，按《中华人民共和国农村土地承包法》规定，可通过承包方式取得。本文中涉及的主要是集体土地所有权及使用权争议确权处理，对于国有土地所有权、使用权争议的处理暂不论及。
对于集体土地所有权及使用权争议确权处理的法律依据，除了《中华人民共和国土地管理法》相关规定外，还有国家土地局（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称若干规定），该规定是具体处理乡、镇企业土地权属争议规范性文件。
《若干规定》有如下几个重要特点
       首先，《若干规定》界定集体土地原则是：土地改革时分给农民并颁发土地所有权证的土地，属于农民集体所有，因为该部分土地后来皆入社成为集体土地。实施《六十条》时确定为集体所有土地，属于农民集体所有。对于未划分入农民集体范围内的土地属于国家所有。当时没有将土地所有权分配给农民土地属于国家所有。另外，城市市区范围内土地属于国家所有。
      其次，《若干规定》中对于乡镇企事来单位占用土地问题处理精神是，在充分肯定原用地合理性的同时，也充分坚持十分节约和合理利用土地的原则，尽量发挥土地功能，能退回土地，尽量退回。如《若干规定》第二十三条规定：乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用土地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：1、签订过用土协议的（不含租借）；2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；3、通过购买房屋取得的；4、原集体企事业单位体制经批准变更的。一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始实施时止，乡（镇）村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。
       乡（镇）、村办企事业单位采用上以外方式占用集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退回原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。
再次，《若干规定》，也体现尊重历史、维持历史现状的原则。如第二十三条规定；乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有。
      最后，《若干规定》给予人民政府充分自由处理权，由人民政府根据具体情况作出灵活的处理。如《若干规定》第二十一条规定：农民连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年的，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县经人民政府根据具体情况确定土地所有权。
乡、镇企事业单位占地建设问题，大多发生在上世纪五十年代末的大跃进时期及后来的十年文革动乱时期。《若干规定》上述条款的规定对处理这一时期因占地形成的土地权属矛盾纠纷有关非常重要针对性和操作性。
四、企业购买人的土地使用权及相关财产权的救济
      在争议的集体土地所有权被确归和退还农民集体组织后，客观上出现了矛盾问题，即乡、镇企业资产购买人的土地使用权和财产权应如何保护？笔者认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，个人要取得集体土地使用权，必须通过承包方式，按一定程度同土地所有人订立承包合同。乡、镇企业资产购买人要继续使用集体的土地，应当同集体土地的所有权人，如村委会订阅承包合同。尽管购买人有购买资产合同且支付价款，但出卖人并不是集体土地所有权人，无权转让土地使用权，购买人即使占有、使用土地，也是一个不确定状态，不受法律保护，土地使用权必须通过合法途径取得。如果村集体经济组织不同意发包，那么购买人可另案向出卖人主张权利，要求返还财产，将所购资产退回出卖人。
      出卖人与买受人返还财产后，考虑到土地被确归集体经济组织所有，土地上的不动产不可能拆除，在处理时可将不动产作价归村集体经济组织所有，由其支付一定补偿费用。